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政法論文

試論產權管理在國有經濟結構調整中的指導監督服務功能定位

時間:2020年06月07日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

明確國有經濟發展的功能定位,是我們研究國有經濟結構調整政策目標的根本。國有經濟的作用,從經濟理論而言,無論中西,既可用于政府調控經濟發展,又可用于促進社會公平。具體到我國國情,隨著經濟改革的深入,改革的難度和復雜性逐步加大,國有經濟在基本

  明確國有經濟發展的功能定位,是我們研究國有經濟結構調整政策目標的根本‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。國有經濟的作用,從經濟理論而言,無論中西,既可用于政府調控經濟發展,又可用于促進社會公平‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。具體到我國國情,隨著經濟改革的深入,改革的難度和復雜性逐步加大,國有經濟在基本經濟運行中的主導作用,也日趨重要‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

國有經濟發展

  如何發揮國有經濟的引導作用,實現國家產業政策和經濟發展戰略目標,是國有經濟結構調整中亟需解決的問題,故此,國家應該建立健全國有資本調控政策和目標,以產權管理為核心,進行國有資本的布局調整,指導國有經濟的結構調整,推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,國有企業將向經濟安全和民生上集中,要有進有退,有所為有所不為,重塑國有經濟新的制度安排。

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  按照國家國有資產監管體制改革深化和發展的趨勢,在現階段和今后一段時期,特別是在國家進行國有經濟資本重組和結構調整期間,樹立國有資本經營的思想,以優化國有資本結構為出發點,建立國有資本調控政策體系,依托市場經濟的資源配置規則,采取按產業構成為依托的方式,進行國有存量資本的優化配置,重組國有資本授權經營機構,重構國有資本在國民經濟中的存續結構和比例,實現國有資本調控政策的目標。

  1進行國有資本調控政策研究,建立國有資本存量調整與增量投資運行新體制

  國有資本存量結構不合理一直是搞活國有經濟的癥結所在。國有經濟比重過大,國有資產布局分散、戰線過長。目前,作為一個經濟體系來說,國有資源配置顯然不合理。要加快國有經濟布局結構的戰略性調整,需要對現有國有經濟按照產業結構高度化和企業規模經濟化的要求,進行統籌規劃。

  通過制定切實可行的國有資本調控政策,運用經濟手段,確保新的國有資產的投資方向“有所為有所不為”,增強國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的地位;同時要按照“有進有退”的原則,對國有資產存量進行結構調整,引導一般競爭性國有企業通過各種方式退出市場。通過國有資本調控政策,有效控制和引導國有資本存量變現和增量的分配與使用,引導國有資本投資方向和領域,促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合,促進經濟結構的合理調整和優化升級,提高國有資本的集中度和競爭力,提高國有資本的營運效率,實現國有經濟在國民經濟中的控制力、影響力、帶動力。

  建立國有資本調控政策和制度,是加快國有經濟布局結構戰略性調整的重要工具,是實施國有資產所有權管理的基本手段和實現國有資產保值增值的重要依托,是國資委有效履行出資人職責的重要方式,是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段,是落實國有資本保值增值責任和對企業負責人建立業績考核和激勵約束機制的重要保障,是促進企業健康穩定發展的重要舉措。同時,也有利于從長遠意義上推進公共財政體制建立,真正實現政企、政資分開,加快建設社會主義市場經濟體制。

  重構國有資本在國民經濟中的存續結構,運用兼并聯合、委托經營、授權經營、有償轉讓或無償劃撥的手段,以“抓大放小”作為存量資本重組與調整的基本目標選擇。國有資本的增量實質就是國有資本的再投資,建立國有資本投資運行體制,應包括三方面的內容,引導投資方向,控制投資總規模,優化投資結構。正確引導投資方向,就是通過國有資本的投資加快國民經濟中的基礎產業、基礎設施和新興產業的發展,促進國民經濟中的各行業均衡發展,使政府投資方向具有實踐需要與經濟發展戰略相吻合的動態統一。投資規模和投資結構直接決定到國有資本增量投資的效益和效率,能否控制適度的國有資本投資規模和優化投資的結構,也直接影響到國有資本調控政策的最終經濟效果。

  2調整國有資本經營預算政策,促進國有經濟布局和結構調整

  具體可以考慮的政策調整主要包括:擴大預算實施范圍;調整收益收繳比例;樹立成本績效意識,建立國有資本支出績效評價機制;調整國有資本分配政策,實行統籌安排,改善資本支出方式。

  改進國有資本投資的管理辦法和程序,調整和優化國有資本支出結構,形成科學、規范的國有資本投資與評價制度。為了促進國有資本投資決策、管理和效益的提高,應建立國有資本投資項目后評價制度和投資損失責任追究制度。投資項目后評價是指項目投資完成之后對項目進行評價,通過對項目實施過程、結果及其影響進行調查研究和全面回顧,與項目決策時確定的目標以及技術、經濟、環境、社會指標進行對比,找出差別和變化,分析原因,提出對策措施。投資項目后評價是改善投資決策和管理、提高投資效益的重要措施,同時也是國資委履行出資人權利對投資活動進行監督管理的重要手段。

  3完善產權管理工作體系,推進監管工作的制度化和信息化

  產權管理工作是整個國資監管工作的基礎,也是國資監管樞紐性和戰略性基礎,更是國有經濟改革發展的基礎,國有經濟布局和結構調整,必須依托完善的產權管理基礎。當前,我們應積極推動建立以產權為紐帶的新型出資人代表與出資企業關系,在三個方面完善產權管理工作體系,推進監管工作的制度化和信息化。

  加快國資監管的地方立法,推進產權監管全覆蓋。目前,江蘇省的省、市、縣三級國資監管機構基本是按照黨的十六大、十七大確立的國有資產管理體制改革方向設立的,機構設置和監管范圍各有不同!镀髽I國有資產法》頒布實施以來,國資監管機構專司職能出現了一些變化,國有資產出資人代表的機構漸趨多樣化、部門化,國資監管范圍也日趨不同。為此,我們應學習借鑒湖北、山東等地作法,推動國資監管地方立法,規范全省國有產權管理工作體系,樹立“大國資”理念,科學定位,建立以產權為紐帶的出資人代表與出資企業監管關系,實現國資產權監管全覆蓋。

  構建出資企業內部產權管理工作體系,規范國有股東行為。隨著國企改革改制的深入,混合所有制已成為監管企業中的主要組織形式,國有股東行為監管將成為國資監管的重點。目前,除涉及上市公司國有股東行為事項外,其他出資企業國有股東重大行為尚未有專門明確。為實現產權管理工作體系有效運行,我們應確立規范國有股東行為的主線,構建出資企業內部產權管理工作體系,明確產權管理的行為動議、行為決策、行為實施等環節的內容和程序,對涉及出資人權益的產權管理重大事項,載入公司章程,創新產權管理規范。

  完善產權管理信息系統動態監管體系,提高產權監管信息綜合利用范圍和水平。按照國務院國資委的統一要求,目前,產權管理信息系統數據的采集,包括產權登記、資產評估、國有控股上市公司季度信息采集、產權交易監測系統等不同內容,但各系統之間數據信息未能形成完整的產權管理信息動態監管體系,相互之間數據信息的系統性利用并不緊密。較之于產權監管工作體系,產權管理信息系統應涵蓋企業產權的初始形成、運營變化到產權轉讓注銷全過程,我們應進一步增加產權變動的數據信息采集,完善產權管理信息系統間數據信息融合共享,探索國有產權信息化管理新方式,不斷提高產權管理信息綜合利用的范圍和水平。

  4加強對產權交易市場的監督指導,構建國有企業資本運作平臺

  產權交易市場是在國有企業改革和國有產權交易的過程中逐步形成和發展起來的,經過多年的實踐,積累了比較豐富的市場資源,建立了統一的規則體系和監管標準,擁有比較均衡的信息網絡和良好的經營條件,已成為國有經濟布局和結構調整的重要平臺。目前,各地產權交易機構從設立初期為國企改制提供市場服務,逐步發展到為金融資產、涉訴資產、技術、文化、非上市公司股權等產權提供交易服務。

  但是,由于現有的產權交易機構絕大多數都是經當地政府批準設立的,從事國有產權、股權及財產所有權交易的專門機構,其基本功能是行政許可的國有產權交易鑒證功能和市場化的促進與服務功能,其促進資源優化配置的功能作用遠遠沒有得到充分發揮。為使之適應于國有經濟結構調整和構建國有資本運作平臺的發展,今后應大力拓展產權市場的區域聯合,積極培育產權與資本市場聯合,加快產權的有形市場建設,充分發揮產權交易市場的作用,建立一套規范市場主體、規范市場秩序的產權交易體系,推進國有企業資本運營的深入。

  產權市場的產生和發展在一定程度上取決于明確的產權主體,產權主體的政策導向引導著產權市場的發展和規范。各級政府陸續出臺了規范國有產權進場交易的政策性文件,并賦予了產權交易機構合法性與權威性,為產權交易機構在市場資源配置中發揮作用提供了政策依據。國有產權轉讓必須進入產權市場公開征集投資人,引入市場機制進行國有產權轉讓。從交易方式和服務范圍上,產權市場也在實踐過程中進行了積極的探索,交易品種從以前的以企業整體產權轉讓為主,逐步根據市場需要轉變為整體轉讓與部分轉讓相結合;交易方式由原來單一的協議轉讓,發展到引入招投標、拍賣等競價方式;服務對象也從公有制為主,轉變為面向各類所有制企業。

  運用國有資本調控手段通過資本運營實現對產業結構的調整,要把國有企業進行資本運營和國有資產戰略性重組有機結合起來,既有利于國有經濟整體上優化產業結構,又有助于提高國有經濟的整體效益。國有資本營運的關鍵是國有產權的流動和國有資產的配置優化。目前產權流動主要有兩個市場:產權交易市場和資本市場。通過產權交易市場充分發揮其發現價格、發現價值、發現投資人的功能;通過資本市場可以使資源資本化、資本證券化,放大資本價值同時加快資產交易,吸引有實力的機構參與經營。

  產權交易市場適應了國有資產退出機制的有效運營,具有價格發現這一市場機能,有很好的資本流通效果。通過規范國有產權交易行為,一方面吸引拉動全社會的資本,大力發展混合所有制經濟;另一方面防止國有資產的流失,最大限度發掘國有資產升值空間,形成國有資本運作平臺,實現國有資本可持續良性發展。在對國有資本營運過程中,產權交易市場借助于國有資產的整體出售變現、股份制改造、企業并購、托管、股權與債權互換、國有股權轉讓或增購等形式,但不僅僅限于這些形式。產權交易市場承擔的功能不只是成功運營資本,更需要優化區域經濟、實現區域戰略以及實現公共產品的投融資,為當地的經濟全方位發展,包括創造招商引資條件,引入外商投資或風險基金等服務‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

  5指導國有資本資源優化配置,推進國有資本向優勢產業集中

  規范國有資本經營預算支出,推進國有經濟結構調整。國有資本經營預算,是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算,是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算,對于完善國有企業收入分配制度,推進國有經濟布局和結構調整,解決國有企業改革發展中的體制性、機制性問題,具有重要意義。

  資本預算支出重點和方向明確以收定支,合理安排支出。將支出重點從解決企業改制遺留問題轉向支持重點企業、重點項目,發展壯大國有企業。在預算支出安排中,確定資本預算支出重點和方向,不斷加大資本性支出比例,調整國有經濟布局和結構,培育新興產業,增強核心競爭力。資本性支出主要支持重點企業發展和基礎設施項目建設。

  不斷提高資本預算管理水平。一要加強基礎管理,建立出資企業基礎信息和項目管理庫,準確掌握動態情況。二要合理確定支出重點和方向,注重投資效益,講求投資回報,科學編制資本預算建議草案,發揮資本預算的引導帶動作用。三要加強執行監督,確保資本預算取得實效。研究建立分階段的資本預算執行報告制度,將事后審計監督轉向日常動態監督。研究建立資本預算支出效果后評價制度和資本預算考核評價問效機制,增強責任,促進支出安排更加科學有效。

  作者:董慎秋

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